La reforma de la Constitución y su aprobación por referéndum

A continuación, comentaremos
las ideas centrales de dicho capítulo, cuyo título es «La reforma de la Constitución y la
posibilidad de recurrir al referéndum para aprobarla sin pasar por el Congreso»,
respetando sus subtítulos para que el lector
pueda ubicar fácilmente las citas textuales del libro si lo desea.

1. La necesidad de recurrir a la interpretación de la
Constitución para resolver la interrogante planteada

Eguiguren inicia su
argumentación sosteniendo que, si nos atenemos a una lectura literal y aislada
del artículo 206 de la Constitución, la proposición «toda reforma de
constitucional debe ser aprobada por el Congreso», con la cual se
inicia dicho artículo, «podría llevar a deducir,
siguiendo una interpretación de tipo literal o gramatical, que cualquier
propuesta de reforma constitucional, sin importar cuál sea la fuente de origen
de la iniciativa legislativa (gubernamental, de los congresistas o por
iniciativa popular), ni los alcances o la magnitud de la reforma, tendrá que
pasar necesariamente por la aprobación del Congreso».

Más aún, sostiene con mucho
acierto que las disposiciones constitucionales no deben ser leídas de manera
aislada, sino, más bien, «en forma sistemática; es
decir, sin limitarse a apreciar al precepto y atribuirle un sentido normativo
en forma aislada, sino tomando en cuenta su ubicación y el sentido que le
corresponden dentro del conjunto de las normas contenidas en la Constitución». Pero en lugar de realizar dicho examen, prefiere introducir
el concepto de «referéndum», que define como «una institución destinada a
ampliar los niveles de participación política democrática de la ciudadanía» así como a posibilitar «su intervención en la
adopción de decisiones respecto de propuestas normativas, sin estar supeditada
a lo que resuelvan el Congreso o el Poder Ejecutivo».

En efecto, Eguiguren es de
opinión que «el artículo 32, inciso 1 de
la Constitución habilitaría un camino alternativo para promover la aprobación
de una reforma constitucional sin pasar por el Congreso, mediante una
iniciativa de referéndum gestada por la propia ciudadanía». Y concluye que «el referéndum puede resultar así, claramente, un
escenario alternativo a lo que decidan el Congreso o el Gobierno en materia normativa,
pudiendo incluso llevar a decisiones de la ciudadanía opuestas a las adoptadas
por estos órganos».

Al respecto, conviene tener presente que el artículo 206
es el artículo único del Título VI de la Constitución, que ha sido diseñado
específicamente para contener las normas —si no
todas al menos las principales— que han
de regular la «reforma constitucional», así como los demás Títulos de la
Constitución han sido diseñados para regular otras áreas del comportamiento del
Estado y la Nación como: la «Persona y la Sociedad» (Título I), el «Régimen
Económico» (Título III) y las «Garantías Constitucionales» (Título V), por
citar unos ejemplos. Tratándose de un
Título dedicado única y específicamente a la reforma constitucional, se debe
entender que contiene no solo las normas necesarias para regular a dichas
modificaciones en todos sus aspectos, sino que tales normas cumplen una función
articuladora dentro del diseño constitucional en tal materia. Es decir que
cualquier otro precepto constitucional que tuviese que ver con la reforma de la
Constitución tendría que ser leído e interpretado, lógicamente, a la luz del
artículo 206.

Este criterio ha sido confirmado por el legislador al
momento de regular los derechos políticos ciudadanos contenidos en los
artículos 31 y 32 de la Constitución, específicamente en relación con aquel de
someter a referéndum una reforma total o parcial de la Constitución. Dicha
regulación está en la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y
Control Ciudadanos, que dispone en el artículo 39 de su capítulo V —denominado «Del Referéndum y de las
Consultas Populares»— que «procede
el Referéndum en los siguientes casos: a) La reforma total o parcial de la
Constitución, de acuerdo con el Artículo 206º de la misma».
Obsérvese que el legislador hubiera podido limitarse a repetir el texto del
numeral primero del artículo 32 de la Constitución, pero consideró conveniente
confirmar de manera expresa la subordinación del artículo 32 al artículo 206 en
materia de reforma constitucional.

Hasta acá se ha examinado la ubicación del artículo 206
en la arquitectura de la Constitución, así como su posición especial y
preeminente en materia de reforma constitucional como artículo único del Título
VI de la Carta. Pero no es menos necesario examinar también la ubicación del
artículo 32 de la Constitución, debido a la referencia expresa que contiene a
la «la reforma total o parcial de la Constitución». En efecto, el artículo 32
forma parte del Capítulo III —denominado «De los derechos políticos y de los deberes»— del
Título I de la Constitución —«De la
Persona y la Sociedad»— lo que
sugiere con asaz claridad que los derechos políticos que consigna son,
naturalmente, los derechos de los ciudadanos.

Y esto es importante porque si el artículo 31 dispone que
«los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante
referéndum», el numeral 1 del artículo 32 señala qué materias son susceptibles
de ser sometidas a referéndum a iniciativa de los ciudadanos, en ejercicio de
su derecho constitucional de participación política mediante referéndum. Así,
cuando el artículo 32 consigna que «pueden
ser sometidas a referéndum», lo que se debe entender es que, leído
conjuntamente con el artículo 31, son los ciudadanos quienes tienen derecho a solicitar
que dichas materias sean sometidas a referéndum.

Nótese, sin embargo, que el artículo 32, numeral 1,
simplemente enuncia el derecho ciudadano a solicitar que una reforma total o
parcial sean sometidas a referéndum, pero no constituye en sí un procedimiento
completo como sí es el caso del artículo 206. Y esto es así puesto que el
constituyente ha optado por concentrar toda la regulación de la reforma
constitucional en un Título redactado específicamente para tal efecto, el
Título VI, que contiene un solo precepto: el artículo 206, que reconoce a los
ciudadanos el derecho a iniciativa de reforma constitucional con el respaldo de
0.3% de la población electoral.

Ahora bien, acabamos de ver una primera relación entre el
artículo 32, numeral 1, y el artículo 206, relación que se desprende
naturalmente de la diferencia de ubicación de cada precepto dentro del diseño
constitucional. Pero hay otra relación que conviene examinar entre ellos. Se ha
dicho con acierto que el artículo 206 no define con precisión qué supuestos de
reforma caerían bajo su regulación, limitándose únicamente a señalar que «todos»,
lo que parece sugerir, más bien, una clara voluntad de abarcar todas las posibilidades antes de
limitarse a una u otra. En su sentido literal, «toda» significa la «totalidad»
de posibilidades y es en este punto que una lectura de ambos artículos puede contribuir
a entender cabalmente el sentido del término «toda». En tal sentido, la frase «toda
reforma de la Constitución» debe ser entendida como incluyendo, necesariamente,
una reforma tanto «total» como «parcial».

Es muy cierto, como bien dice Eguiguren, que la manera
literal o gramatical de leer la Constitución «resulta ser el más elemental de
los métodos disponibles, porque se centra en el análisis del texto de la norma
desde una perspectiva más lingüística que jurídica. De ahí que sea solo un
punto de partida para iniciar la tarea de interpretación, que debe
complementarse con el empleo de los demás métodos de interpretación jurídica y
constitucional reconocidos». Pero no es menos cierto que las normas están
expresadas por medio de palabras y que las palabras con que han sido formulados
estos artículos constitucionales fueron escogidas por los constituyentes
precisamente porque las consideraban como aquellas que mejor expresaban su
voluntad soberana. Las palabras no son, pues, solo un punto de partida, sino
también una suerte de anclaje, pues una genuina interpretación no podría —o no debería— alejarse excesivamente del sentido corriente de las
palabras usadas en el texto constitucional, tergiversando a la postre su
sentido original.

Pero más allá de este análisis, Eguiguren señala
encontrarse ante una disyuntiva muy clara en relación con el referéndum: o bien
el referéndum es interpretado de manera amplia y se permite que la ciudadanía
participe en la aprobación de una reforma constitucional sin una aprobación
previa por el Congreso; o bien lo es de manera restrictiva, «sustentada en el texto literal y aislado del artículo 206
de la Constitución», y la participación de la ciudadanía estaría así
condicionada al visto bueno del Congreso. Y ante esta disyuntiva manifiesta no
tener duda alguna en optar resueltamente por la primera, precisamente «por ser
el pueblo el titular del poder constituyente».

Y si
bien es correcto pronunciarse por una interpretación constitucional que
favorezca una participación política directa más amplia de la ciudadanía, sobre
todo en asuntos de reforma constitucional, pero esta interpretación dependerá
mucho de la manera cómo sea definido el concepto de «referéndum», que no
está expresamente definido en la Constitución y no siempre es usado de la misma
manera. Sin ánimo de entrar a una discusión más a fondo sobre dicho concepto,
que será examinado más adelante, dejemos simplemente constancia que Eguiguren
rechaza la idea que «el referéndum para aprobar cualquier reforma total o
parcial de la Constitución solo tiene carácter ratificatorio de las decisiones
adoptadas por el Congreso».

Un punto final que conviene comentar. Eguiguren ha
sostenido, a propósito de un criterio restrictivo sobre la aplicación del
referéndum, que «mientras tal reforma constitucional no sea aprobada por el
Congreso, o si lo fuera por más de dos tercios de votos de los congresistas en
dos legislaturas ordinarias consecutivas, el referéndum popular y la consulta a
la ciudadanía, para conocer su posición a favor o en contra de la reforma
constitucional, no resultaría posible ni necesario, respectivamente. Es decir,
que el pueblo se quedaría sin expresar su parecer, mediante el referéndum,
respecto a la eventual procedencia de una reforma constitucional».

Esto es cierto en gran medida, aunque no en todo. Sí lo
es que la aprobación previa de parte del Congreso constituye una condición sine qua non para que pueda tener lugar
un referéndum en el contexto de una reforma constitucional, pero no que eso sea
así como consecuencia de una lectura aislada o meramente gramatical del
artículo 206, sino, más bien, como consecuencia de una interpretación sustentada,
precisamente, en una lectura conjunta de los artículos 206 y 32, y confirmada
por el artículo 39 de la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y
Control Ciudadanos. Por otro lado, tampoco es del todo exacto que, si la
reforma constitucional es aprobada por el procedimiento que permite la omisión
del referéndum, es decir en dos legislaturas ordinarias sucesivas y con una
votación superior a los dos tercios en cada caso, un eventual referéndum «no
resultaría posible ni necesario».

La gran pregunta es, ciertamente, en qué momento del
proceso de reforma constitucional puede la ciudadanía ejercer su derecho a
solicitar la celebración de un referéndum. Si el Congreso opta por el primer
procedimiento de reforma constitucional y somete su proyecto a referéndum, no
tendría mayor sentido que la ciudadanía haga el esfuerzo de recolectar firmas
para solicitar un referéndum. Pero si el Congreso opta por el procedimiento que
permite omitir el referéndum, dos posibles caminos se abrirían para la ciudadanía:
o bien está de acuerdo con la reforma así aprobada en el Congreso, en cuyo caso
no tendría mayor sentido propiciar un nuevo pronunciamiento ciudadano; o no
está de acuerdo con dicha reforma y decide solicitar la celebración de un
referéndum para expresar su rechazo.

Curiosamente, éste sería el único supuesto en que la
ciudadanía podría solicitar que un proyecto de reforma constitucional sea
sometido a referéndum: cuando se trate de una reforma con la que no
está de acuerdo y que ha sido aprobada por el procedimiento que, precisamente,
permite la omisión del referéndum. Nótese de inmediato que el artículo 206 no
señala que el referéndum deba ser, necesariamente, omitido si la aprobación se
produjo en dos legislaturas ordinarias sucesivas, simplemente señala que «puede
ser omitido». Nada impide, consecuentemente, que el propio Congreso decida
someter a referéndum dicha reforma constitucional, al amparo del mismo artículo
206. Y, naturalmente, nada impide tampoco que sea la propia ciudadanía que lo
haga, pero al amparo del artículo 32, numeral 1, de la Constitución.

Eguiguren describe en este breve acápite la introducción
de diversas instituciones propias de la democracia directa en la Constitución
vigente, no solo a título de derechos políticos sino también como derechos
fundamentales. Señala, en efecto, que «toda persona tiene derecho a participar,
en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y
cultural de la Nación; mediante los derechos de elección, de remoción o
revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum», tal como
consta en el artículo 2, numeral 17, de la Constitución.

Y el artículo 31 de la Constitución, que ya ha sido
mencionado, «contempla las instituciones de participación ciudadana destinadas
a adoptar decisiones respecto de la aprobación o desaprobación de normas con
rango constitucional o legal, o sobre asuntos públicos que son objeto de
consulta popular, mediante el referéndum, la iniciativa legislativa, la
revocación y remoción de autoridades, y la demanda de rendición de cuentas».

Al respecto, Eguiguren enuncia dos constataciones
importantes. La primera, que «las instituciones de participación democrática
directa de la ciudadanía son concebidas como un mecanismo complementario y no
antagónico de la democracia representativa». Y la segunda, que todas estas instituciones
de la democracia directa «están reconocidas expresamente como derechos de la
persona en el ámbito de la participación política», y eso es así tanto «por su
propia ubicación dentro de la Constitución como por el contenido de las
referidas normas constitucionales». Consecuentemente, «se trata de derechos
constitucionales fundamentales de naturaleza política, cuyos titulares
indiscutibles son los ciudadanos, a quienes corresponde adoptar la decisión
definitiva sobre la materia consultada; y no de un derecho o decisión a cargo
de los órganos del Estado».

La primera constatación es, sin lugar a duda, acertada. La introducción de instituciones
de la democracia directa en la Constitución del Perú no puede haber sido, como
se puede uno fácilmente imaginar, que todas las decisiones que atañen a la
marcha del Estado sean tomadas directamente por la ciudadanía, al margen de los
órganos representativos. En una sociedad como la nuestra, eso sería
absolutamente impracticable. La idea parece ser, más bien, que la ciudadanía siempre
tenga una oportunidad de intervenir directamente en política en caso de eventuales
desencuentros con sus autoridades representativas. En ese sentido, tales
instituciones constituirían «un mecanismo complementario y no antagónico de la
democracia representativa».

Y sin embargo no todas estas instituciones han sido
reguladas de tal manera que puedan ser utilizadas por la ciudadanía en provecho
del bien público. El caso más flagrante es, precisamente, aquel del referéndum,
que prácticamente ha sido regulado para que nunca pueda ser usado, al menos por
iniciativa ciudadana. En efecto, habida cuenta que el artículo 32 de la
Constitución señala qué materias pueden
ser sometidas a referéndum y no que deben serlo, queda en evidencia la naturaleza
esencialmente facultativa del referéndum en el Perú, en la medida que su
celebración procedería únicamente a solicitud de una fracción de la ciudadanía.

En el caso de la aprobación de normas con rango de ley,
que figura en el numeral 2 del citado artículo 32, resulta indispensable que se
dé un plazo razonable entre la aprobación de un proyecto normativo por el
Congreso y su promulgación por el Presidente de la República para que una
fracción de la ciudadanía decida si desea solicitar que aquel sea sometido a
referéndum, y que el número de firmas requerido sea también razonable.

Pero sucede que la posibilidad de que un proyecto de
norma con rango de ley sea sometido a referéndum antes de su promulgación
simplemente no ha sido contemplado en el Reglamento del Congreso de la
República, que constituye la norma que regula la producción de normas con rango
de ley. Más aún, dicho Reglamento no contiene ninguna disposición sobre el
referéndum por iniciativa ciudadana. Y el número de firmas requeridas, que
figura en el artículo 38 de la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación
y Control Ciudadanos asciende a nada menos que el 10% del padrón electoral, es
decir unos dos millones y medio de firmas.

Como se puede apreciar, resulta materialmente imposible
que la ciudadanía pueda ejercer su derecho constitucional a solicitar que un
proyecto de norma con rango de ley pueda ser sometido a referéndum antes de su
promulgación. En tal sentido, cabría poner en cuestión la constitucionalidad de
la Ley 26300 y el Reglamento del Congreso.

Curiosamente, lo que la citada Ley 26300 – Ley de los
Derechos de Participación y Control Ciudadanos sí permite es la combinación de
dos derechos ciudadanos distintos pero afines: la iniciativa legislativa y el
referéndum. En virtud del primero, consagrado en los artículos 2.17 y 31 de la
Constitución, y regulado en la referida Ley 26300, una fracción de la
ciudadanía tiene derecho a presentar un proyecto de norma con rango de ley al
Congreso, con el respaldo de un número de firmas equivalente a 0.3% del padrón
electoral. Si dicho proyecto es rechazado en el Congreso, o aprobado con
modificaciones sustantivas, los promotores tienen derecho a adicionar las
firmas necesarias hasta superar la valla del 10% y solicitar que sea sometido a
referéndum.

Y esto fue precisamente lo que ocurrió en el caso de la
Ley del Fonavi. Los fonavistas presentaron su proyecto normativo al Congreso,
pero éste aprobó un proyecto distinto, dejando aquel de lado. Los fonavistas
completaron el 10% de ley y solicitaron que sea sometido a referéndum, lo que
finalmente tuvo lugar debido a la intervención del Tribunal Constitucional y la
ley del Fonavi fue aprobada. Pero dicha votación popular no vendría a
constituir sensu strictu un
referéndum, puesto que su finalidad no fue ratificar o rechazar una decisión
previamente tomada por el órgano legislativo. En realidad, el referéndum del
Fonavi fue un genuino acto de democracia directa, sin duda el primero en el
Perú, puesto que la ciudadanía aprobó en instancia única y directa un proyecto
elaborado por una fracción de aquella y rechazado por el Congreso de la
República. Como se puede apreciar, el referéndum del Fonavi no se produjo como «un
mecanismo complementario» de la democracia representativa, sino todo lo
contrario.

En cuanto a la segunda constatación de Eguiguren, en
relación con la titularidad de los derechos políticos mencionados en la
Constitución vigente, no hay mayor comentario que hacer, más allá de señalar que
nuestro autor llega a la misma conclusión a la que se llegó en el acápite
anterior al efectuar un breve análisis de la ubicación del artículo 32 en la
arquitectura de la Constitución: el artículo 32 forma parte del Capítulo III —denominado «De los derechos políticos y de
los deberes» – del Título I de la Constitución —«De la Persona y la Sociedad»— lo que sugiere con claridad suficiente que los derechos
políticos que consigna son, naturalmente, los derechos de los ciudadanos y solo
de los ciudadanos.

3. El referéndum:
definición y regulación constitucional

En este acápite, también breve pero sumamente importante,
Eguiguren señala que «el referéndum puede ser definido, en forma sencilla, como
una consulta popular que se convoca con la finalidad de obtener el
pronunciamiento y la decisión de la ciudadanía respecto a la aprobación,
rechazo o derogación de normas o propuestas normativas, sean de rango
constitucional o legal (leyes, ordenanzas regionales o municipales)». Y cita,
en apoyo a su definición, el artículo 37 de la Ley 26300 – Ley de los Derechos
de Participación y Control Ciudadanos: «el referéndum es el derecho de los
ciudadanos para pronunciarse conforme a la Constitución en los temas normativos
que se les consultan».

A partir de esta definición, Eguiguren sostiene que «el
referéndum puede utilizarse como un mecanismo a veces alternativo y otras veces
ratificatorio del procedimiento legislativo ordinario, que está a cargo del
Congreso o de los órganos de gobierno regional o local (Municipalidades), donde
la voluntad de la mayoría ciudadana determinará el establecimiento de una nueva
norma, la derogación de una norma vigente, o la desestimación de una propuesta
normativa que ha sido aprobada por el órgano estatal competente».

Luego menciona que se puede distinguir entre diversos
tipos de referéndum, dependiendo de su «carácter creativo o ratificatorio de
las normas; la naturaleza obligatoria o facultativa de la consulta, su carácter
anterior o posterior a la aprobación de la propuesta normativa; su alcance
vinculante o ilustrativo; su origen, por iniciativa estatal o ciudadana; la
materia a que está referido, sea constitucional o legal; etc.». Por su parte, Eguiguren
optará por «el referéndum de tipo “creativo” o “innovativo”, que se realiza de
manera previa a la aprobación, desestimación o derogación de una norma (muchas
veces sin pasar por el órgano legislativo ordinario); así como en el que se
efectúa con posterioridad a la decisión del órgano legislativo sobre la
aprobación de una norma, caso en que tendría un carácter ratificatorio».

En conclusión, Eguiguren sostiene que «en el Perú, el
referéndum resulta aplicable tanto respecto a la aprobación o desaprobación de
normas constitucionales o de rango legal (numerales 1, 2 y 3); como también
para decidir asuntos vinculados a los procesos de descentralización, materia política
mucho más cercana al plebiscito que al referéndum, donde se consulta a la
población de determinada circunscripción territorial para que se pronuncie
respecto a su voluntad de pertenencia a una u otra región».

Examinemos brevemente esta forma de consulta popular. El
referéndum, conviene poner el relieve desde un inicio, es una institución
proveniente de la democracia directa que ha sido incorporada en la Constitución
Política de 1993 pero sin incluir una definición expresa que permita apreciar
con cierto grado de certeza qué debe ser entendido por dicho concepto. Por tal
motivo resulta indispensable examinar las diversas definiciones que ofrece la
doctrina, con miras a decantar una que pudiera ser aplicable en nuestro
ordenamiento constitucional y legal.

Efectuada una revisión de los pronunciamientos de
destacados publicistas como Esmein, Haurriou, Duguit, Duverger, Kelsen y
Lowenstein, por mencionar solo algunos, se podría decir que un referéndum es esencialmente
un acto de ratificación de una decisión previamente tomada, sin el cual esta
última carecerá de todo valor. Y en el ámbito constitucional, este acto de
ratificación toma la forma de una votación popular mediante la cual la
ciudadanía en su conjunto ratifica o rechaza un acto normativo aprobado
previamente por el órgano legislativo, acto normativo que solo podrá entrar en
vigor si dicha votación le es favorable.

Así
definido, todo referéndum
debe tener lugar, necesariamente, con posterioridad
a la aprobación de la norma por el órgano legislativo, pero con anterioridad a su promulgación por el
titular del poder ejecutivo, en concordancia con la definición esbozada.
Y a la ciudadanía solo se le podrá preguntar si está de acuerdo o no con el
proyecto de norma previamente aprobado por el órgano legislativo.
Consecuentemente, su respuesta solo podrá ser «sí» o «no».

Por otro
lado, el referéndum puede ser facultativo u obligatorio. Es facultativo cuando su realización es
solicitada dentro de un plazo determinado por una fracción de la ciudadanía o
por cierto número de congresistas o por alguna otra entidad facultada
constitucionalmente para solicitarla. Vencido dicho plazo, si nadie solicitó la
realización del referéndum, la norma en cuestión entrará en vigor con la sola
aprobación del órgano legislativo. Se entiende que tanto el número de firmas
para solicitar el referéndum y el plazo para reunirlas deben ser razonables y
realistas.

Un
referéndum es obligatorio, en cambio,
cuando la Constitución establece que un proyecto normativo aprobado por el
órgano legislativo solo podrá entrar en vigor a condición de ser sometido a
votación popular y recibir una mayoría de sufragios favorables. Lo usual en
países que admiten el referéndum obligatorio es que la Constitución determine
qué tipos de norma con rango de ley estarán sometidos a dicho tipo de
ratificación, dejando abierta la posibilidad de que las demás normas sean
sometidas a referéndum facultativo.

Ahora
bien, si contrastamos la definición así decantada de la doctrina con aquella
que ofrece Eguiguren, constataremos que la primera se circunscribe únicamente a
«propuestas
normativas» mientras que la segunda abarca también «normas», es decir proyectos
normativos que ya fueron debidamente aprobados y promulgados, y convertidos en
ley. Esta distinción es sumamente importante, puesto que si el referéndum es
definido como acto de ratificación que condiciona la entrada en vigor de una
norma, lo lógico es que sea aplicable únicamente a proyectos normativos y no a
normas ya vigentes. En este punto coincide claramente nuestra definición con la
doctrina examinada.

En tal
sentido, no parece correcto incluir en la definición de referéndum la
posibilidad de derogar normas. Y esto es así no solo por razones de lógica
jurídica decantada de la doctrina sino porque la propia Constitución del Perú
no lo permite. En efecto, el artículo 103 de la Carta dispone expresamente en
su tercer párrafo que «la ley se deroga sólo por otra ley. También queda sin
efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad». Como se puede
apreciar, la Constitución es enfática en señalar, como principio general, que
la ley «solo» se deroga por otra ley, y como excepción admite que una ley pueda
«quedar sin efecto» a raíz de una declaración de inconstitucionalidad. No
admite, pues, su derogación por otra vía.

Curiosamente, este mismo error ha sido recogido también
por la propia Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadanos, cuyo artículo 39 señala en su inciso b) y c) que el referéndum
procede: «para la aprobación de leyes, normas regionales de carácter general y
ordenanzas municipales» y «para la desaprobación de leyes, decretos legislativos
y decretos de urgencia, así como de las normas a que se refiere el inciso
anterior», respectivamente. Y si bien se podría argumentar que dicha
disposición no menciona «derogatoria» sino «desaprobación», el tenor del
artículo 42 de la misma ley no deja lugar a dudas: «El resultado del referéndum
determina la entrada en vigencia de las normas aprobadas, o la derogación de
las desaprobadas…». Este extremo de la citada ley es, inevitablemente,
incompatible con el citado artículo 103 de la Constitución.

En conclusión, no obstante estar consignados en la
Constitución Política del Perú, los derechos políticos vinculados al referéndum
son, en realidad, prácticamente imposibles de ser ejercidos por la ciudadanía
debido al número exorbitantemente alto que se requiere para solicitar un
referéndum así como al hecho de no haber sido previsto en el Reglamento del
Congreso un plazo razonable para que la ciudadanía pueda recolectar firmas
antes de la promulgación de un proyecto de norma con rango de ley determinado. Y
en el caso de una norma que ya se encuentra en vigor, la propia Constitución
proscribe su derogación vía referéndum. En materia de reforma constitucional, por
otro lado, un referéndum solo podría ser solicitado por la ciudadanía en el
caso de un proyecto de reforma que hubiese sido aprobado por el Congreso en dos
legislaturas ordinarias sucesivas, salvo que se interprete que la limitación
dispuesta por el artículo 103 es aplicable también a las leyes de reforma
constitucional.

4. El referéndum
promovido por iniciativa ciudadana

Eguiguren señala que ninguna de las normas
constitucionales que ha comentado «establecen ni precisan quiénes pueden
promover la convocatoria a un referéndum ni el procedimiento para hacerlo»,
pero lo que sí le queda claro es que «dado que nuestra Constitución reconoce al
referéndum como un derecho de participación política de la ciudadanía, debe
interpretarse que la titularidad primordial de la iniciativa para promover su
convocatoria corresponde a los propios ciudadanos». Por tal motivo, la
regulación del referéndum ha sido delegada en el legislador ordinario, que
aprobó la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadanos.

Al respecto, Eguiguren recuerda que «la solicitud para la
convocatoria a referéndum (…) debe estar respaldada por ciudadanos que
representen al menos el 10% del electoral nacional (Ley 26300, artículo 38)».
Y, quizá lo más importante, agrega que «este pedido de convocatoria a
referéndum deberá estar acompañado también por la propuesta de texto normativo
que será sometido a consulta popular», confirmando así que un referéndum debe
estar asociado, por definición, a la aprobación de un texto normativo.

Más aún, considera indispensable distinguir con claridad,
por un lado, «la iniciativa ciudadana para la convocatorio a referéndum», y por
el otro, «la iniciativa popular legislativa o de propuesta de reforma
constitucional», que son instituciones de naturaleza distinta pero denominadas
ambas «iniciativas ciudadanas», lo que parece generar cierta confusión en la
ciudadanía. Y explica que, «debido a la distinta naturaleza jurídica de ambas
instituciones, mientras la iniciativa popular legislativa o de reforma
constitucional requiere ser respaldada por ciudadanos que representen no menos
del 0.3% del padrón electoral; la iniciativa popular para promover directamente
la convocatoria a referéndum requiere el respaldo de ciudadanos que representen
al menos 10% del electorado».

Y la razón que da Eguiguren para explicar esta diferencia
de exigencia en el número de firmas es que la iniciativa legislativa o de
reforma constitucional «tiene que ser presentada necesariamente ante el
Congreso, quien goza de plena libertad para aprobarla o desestimarla», mientras
que «la iniciativa popular que promueve la convocatoria a referéndum no pasa
por la aprobación del Congreso y se presenta directamente ante el órgano
electoral quien, luego de verificar que la solicitud cumple con los requisitos
constitucionales y legales exigidos, estará obligado a convocar al referéndum,
cuyo resultado (según el sentido de la votación popular, favorable o
desfavorable a la propuesta normativa consultada) será vinculante para todas
las autoridades estatales».

Los artículos constitucionales que han sido mencionados
por Eguiguren, en lo que va de este capítulo de su libro, son el 2, numeral 17,
que consagra el referéndum como un derecho fundamental; el 31, que lo señala
como como derecho político; el 32, que señala qué materias pueden ser sometidas
a referéndum; y el 206, que regula el referéndum en el contexto de una reforma
constitucional. En los tres primeros, se puede inferir con total certeza que se
trata de un derecho ciudadano, motivo por el cual el titular de dicho derecho
es la ciudadanía misma, derecho que suele ser ejercido por una fracción de
ésta: el 10% según la citada Ley 26300. En el artículo 206, en cambio, el
titular del derecho es el Congreso de la República.

En tal sentido, no es del todo exacto sostener que las
normas constitucionales referidas no «establecen ni precisan quiénes pueden
promover la convocatoria a un referéndum». La redacción de los artículos
constitucionales 2, numeral 17, y 31 son suficientemente claros en cuanto al
titular del derecho de referéndum. Sí es exacto, en cambio, sostener que dichas
normas no establecen el procedimiento preciso para que la ciudadanía pueda
promover la convocatoria a un referéndum, procedimiento que ha sido materia de
desarrollo legislativo. Lo fundamental es que los derechos ciudadanos estén
claramente enunciados en la Constitución y que el procedimiento correspondiente
para su ejercicio esté debida y detalladamente desarrollado en la ley.

Es también importante poner en relieve que, a juicio de
Eguiguren, la convocatoria a un referéndum por iniciativa ciudadana tiene que
estar, necesariamente, asociada a un proyecto normativo, pues así lo dispone
expresamente la norma que regula el derecho de la ciudadanía a solicitar la
convocatoria a un referéndum. Recordemos que el artículo 37 de dicha ley define
al referéndum como «el derecho de los ciudadanos para pronunciarse conforme a
la Constitución en los temas normativos que se le consultan». Queda así en
evidencia que la presentación de un texto normativo es un elemento constitutivo
de la definición del referéndum, es decir, la consulta popular debe tener por
objeto el pronunciamiento ciudadano sobre un texto normativo, lo que concuerda
plenamente con la doctrina examinada.

Por otro lado, Eguiguren explica la diferencia sustancial
entre el número de firmas requeridas para que una fracción de la ciudadanía
ejerza su derecho de iniciativa legislativa o de reforma constitucional y aquel
requerido para ejercer su derecho de iniciativa de referéndum por el hecho que
el primero —el derecho
de iniciativa legislativa o de reforma constitucional— se ejerce ante el mismo Congreso de la República,
mientras que el segundo —el derecho
de iniciativa de referéndum— es
ejercido ante la autoridad electoral. Es decir, mientras que la primera debe
ser aprobada por el Congreso, no ocurre lo mismo con la segunda, que no
requiere de aprobación del órgano legislativo.

Al respecto, no se debe confundir el objeto de ambas
iniciativas. El objeto de la primera es la presentación de un proyecto
normativo ante el Congreso, que tiene la potestad de aprobarlo, rechazarlo o
aprobarlo con modificaciones. El derecho puede ser considerado ejercido, pues,
con el acto mismo de la presentación del proyecto. El objeto de la segunda, en
cambio, es que la autoridad electoral ejecute el acto solicitado, es decir que
convoque efectivamente el referéndum solicitado. Y en ambos casos, la
presentación de la iniciativa está sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos
constitucionales y legales, cumplimiento que no está sujeto a la aprobación
previa del Congreso en ninguno de ellos.

En realidad, la
explicación parece radicar en una voluntad manifiesta de no facilitar la
participación directa de la ciudadanía en los asuntos públicos del país, no
obstante los derechos políticos ciudadanos declarados en la Constitución. Ya se
ha comentado en el acápite anterior que el derecho de referéndum, debidamente
reconocido por la Constitución, ha sido regulado por el legislador de tal
manera que la ciudadanía se vea virtualmente imposibilitada de ejercerlo. En
los casi 30 años de vigencia de la Constitución, ninguna norma con rango de ley
y ningún proyecto de reforma constitucional ha sido sometido a referéndum por
iniciativa ciudadana.

5. ¿El referéndum
solo puede ser promovido por iniciativa de la ciudadanía o puede serlo también
por el Poder Ejecutivo?

La gran pregunta de este acápite es, tal como su título
lo sugiere, «¿pero contempla la Constitución la convocatoria a un referéndum
por iniciativa del Presidente de la República o del Poder Ejecutivo?». Eguiguren
es consciente que «la Ley 26300 regula únicamente el referéndum promovido por
iniciativa de los ciudadanos» y que «la Constitución, en su artículo 206,
contempla la realización del referéndum ratificatorio de la reforma
constitucional aprobada previamente por el Congreso». Y a pesar de que el
derecho a convocar un referéndum por iniciativa propia no figura entre las atribuciones
que el artículo 118, numeral 5, de la Constitución le confiere al Presidente de
la República, Eguiguren considera que sería inexacto sostener «que el Gobierno
carece de competencia para hacerlo».

En sustento de su afirmación, Eguiguren invoca el numeral
4) del artículo 32 de la Constitución, que incluye entre los asuntos
susceptibles de ser sometidas a referéndum «las materias relativas al proceso
de descentralización» y al artículo constitucional 190, que estipula que «mediante
referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales
contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual procedimiento siguen
las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripción regional».
Y concluye señalando que «en diversas leyes sobre descentralización se regula
este tipo de referéndum, cuya iniciativa de convocatoria corresponde al Poder
Ejecutivo y no a la ciudadanía».

Pero esto no es del todo exacto, toda vez que, según el
artículo 16 de la Ley 28274 – Ley de incentivos y conformación de regiones, las
propuestas de conformación de regiones pueden ser presentadas por los Gobiernos
Regionales involucrados, por partidos políticos con el respaldo del 10% de las
poblaciones a integrarse, o por la ciudadanía, con el respaldo de 15% de la
población de los departamentos a integrarse. Las propuestas deben ser, sí,
aprobadas por la Presidencia del Consejo de Ministros, que las remitirá al
Jurado Nacional de Elecciones para la convocatoria a referéndum. En buena
cuenta, la iniciativa la tienen los Gobiernos Regionales, los partidos
políticos y la ciudadanía; y la convocatoria está a cargo de la autoridad
electoral. Ni la iniciativa ni la convocatoria están a cargo del Poder
Ejecutivo.

Por otro lado, Eguiguren invoca el artículo 118 de la
Constitución, que dispone en su numeral último que al Presidente de la
República le corresponde también «ejercer las demás funciones de gobierno y administración
que la Constitución y las leyes le encomiendan» y sostiene que «resultaría
compatible con la Constitución que en alguna ley específica se contemplen otras
atribuciones y competencias del Presidente de la República, necesarias para el
ejercicio de sus funciones de gobierno y administración del Estado». Y agrega
que «si bien en la Ley 26300 se regula el referéndum exclusivamente cuando la
iniciativa de su convocatoria proviene de la ciudadanía, ello no obstaría para
que en otras leyes se contemple expresamente la competencia del Presidente de
la República y el Poder Ejecutivo».

En efecto, habida cuenta que el último numeral del citado
artículo 118 señala que le corresponde al Presidente de la República «ejercer
las demás funciones de gobierno y administración que la Constitución y las
leyes le encomiendan» y que la Ley 26300 regula el referéndum por iniciativa
ciudadana, nada obstaría que se dé una ley que le otorgue al Jefe de Estado el
derecho de iniciativa de referéndum. Y si bien esto podría ser correcto en
términos formales, lo cierto es que los derechos ciudadanos que la Ley 26300
regula no tienen su origen jurídico en esa ley sino en los artículos 2.17 y 31
de la Constitución, que le reconocen esos derechos a la ciudadanía.
Difícilmente se podría dar una ley que le otorgue al Presidente de la República
facultades tan importantes que la propia Constitución simplemente no le
concede.

Más aún, si bien es cierto que «la Constitución no
contiene norma alguna que establezca que el referéndum solo pueda promoverse
por iniciativa popular», no es menos cierto que la Constitución define el
derecho de referéndum esencialmente como un derecho fundamental y un derecho
político de los ciudadanos, es decir como un derecho inherente al ciudadano. Y
lo define como tal, precisamente, para que los ciudadanos puedan participar de
manera directa en los asuntos públicos del país. Nada hubiera obstado,
naturalmente, que la Constitución le reconozca facultad semejante al Presidente
de la República, máxime cuando esa posibilidad fue discutida durante los
debates del Congreso Constituyente Democrático, pero el hecho es que el
constituyente no se la reconoció al titular del Poder Ejecutivo.

Desde otra perspectiva, sostiene nuestro autor que «lo
esencial en la naturaleza jurídica y política del referéndum es que quién emita
la decisión definitiva sobre la materia consultada sea la voluntad mayoritaria
de la ciudadanía, expresada a través del sufragio». Y agrega que «ello haría
menos relevante que tal referéndum haya sido promovido por iniciativa de los
propios ciudadanos (como contempla la Ley 26300) o que la convocatoria provenga
del Poder Ejecutivo». Como se puede apreciar, el interés de Eguiguren en que el
Poder Ejecutivo tenga también iniciativa de referéndum es muy claro, interés
que lo lleva a plantear la conveniencia que «se contemple expresamente la
posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda también tener iniciativa para
convocar a un referéndum sobre la aprobación de normas».

Eguiguren concluye este acápite señalando que «lo
primordial en el referéndum es la decisión del pueblo, antes que quién lo
convoca para tal consulta». Esto es, naturalmente, cierto, pero únicamente
desde una perspectiva del efecto de la consulta popular misma, la decisión del
pueblo, quien es, además, como bien dice Eguiguren, el titular indiscutible del
poder constituyente. Pero no olvidemos que el referéndum es ante todo un
derecho político ciudadano, mediante el cual los ciudadanos pueden intervenir
directamente en los asuntos públicos de su país, lo que implica,
fundamentalmente, el derecho de iniciativa o derecho de solicitar que tal o
cual materia sea sometida a referéndum. Dicho derecho no se ejerce solo
acudiendo a las urnas en el referéndum, lo que vendría a ser la dimensión
pasiva del referéndum, sino tomando la iniciativa de solicitar su celebración,
lo que constituye la dimensión más bien activa del referéndum.

No está de más recordar, finalmente, la diferencia entre
la iniciativa de referéndum y la convocatoria a referéndum. La primera es el
derecho político a solicitar la celebración de un referéndum y su ejercicio
constituye un acto político, mientras que la segunda es un mero acto
administrativo en cumplimiento de una decisión política de someter una cuestión
a referéndum, tomada ya sea por una fracción de la ciudadanía o por el Congreso
de la República en el marco de una reforma constitucional. Cuando el referéndum
es celebrado por iniciativa ciudadana, la convocatoria es hecha por la
autoridad electoral, pero cuando es celebrado por iniciativa del Congreso, la
convocatoria está a cargo del Presidente de la República.

6. La posibilidad
de utilizar el referéndum popular como medio alternativo, sin pasar previamente
por el Congreso, para aprobar una reforma constitucional o la convocatoria a
una asamblea constituyente que elabore una nueva Constitución

En el último acápite de este capítulo, Eguiguren retomará
su tesis sobre la posibilidad que debería tener la ciudadanía para «promover
directamente la convocatoria a un referéndum para someter a consideración
popular una propuesta de reforma constitucional, o la convocatoria a una
asamblea constituyente que elabore una nueva Constitución, sin tener que pasar
por su trámite ante el Congreso», pero sin olvidar «lo complejo y oneroso que
puede resultar para la ciudadanía recoger y obtener el número de firmas (10%
del electorado) exigido legalmente para conseguir la convocatoria a este
referéndum».

Pero si la ciudadanía se ve imposibilitada de actuar
directamente, debido a ese altísimo número de firmas exigido, debería haber otros
caminos «para conseguir similar objetivo». Uno de ellos sería que «el Poder
Ejecutivo pueda presentar al Parlamento, si lo estima necesario, un proyecto de
ley que establezca su competencia para convocar a referéndum». Otro sería que «el
propio Ejecutivo presente ante el Congreso proyectos de ley que contengan
iniciativas de reforma constitucional». Eguiguren no ignora, ciertamente, que
el Congreso de la República está en entera libertad de acoger o no las
propuestas normativas que provengan del Ejecutivo, e inclusive de aprobarlas
con modificaciones.

Menciona también la posibilidad de que el Ejecutivo haga
cuestión de confianza «para presionar al Congreso respecto a la aprobación o
preservación del contenido original de su iniciativa legislativa de reforma
constitucional», al amparo de la interpretación hecha por el Tribunal
Constitucional en su sentencia STC Nº 0006-2018-PI/TC, que declaraba
inconstitucional una resolución legislativa aprobada por el Congreso de la
República para impedir que el Ejecutivo pudiese hacer cuestión de confianza
sobre proyectos normativos, incluyendo de reforma constitucional.

Aunque «pueden existir voces que señalen que, por este
uso de la cuestión de confianza, sería ahora el Poder Ejecutivo quien estaría
interfiriendo en la autonomía y discrecionalidad que corresponde al Congreso
para decidir respecto a la aprobación o desaprobación de los proyectos de ley o
de reforma constitucional», Eguiguren piensa que no hay tal interferencia y que
«simplemente se trataría del uso por el Ejecutivo de un mecanismo previsto en
la Constitución, en forma amplia y sin mayores restricciones respecto al
contenido de la materia, para permitir el “juego político” entre Gobierno y
Parlamento».

Pero, sostiene Eguiguren, «a pesar de la pérdida de
legitimidad de la Carta de 1993 y del desprestigio político del Congreso, los
planteamientos que reclaman una consulta popular donde se determine la
aprobación de un proceso constituyente para adoptar una nueva Constitución, se
ven bloqueados por los sectores políticos conservadores bajo el argumento de
que la Constitución vigente no contempla ni permite la convocatoria a una
asamblea constituyente, y que solo procede una reforma de la actual Constitución
que sea aprobada por el Congreso». Y es ante este escenario, concluye Eguiguren,
«que la posibilidad de convocatoria a un referéndum aparece como una
alternativa democrática. Ya sea que esté promovido directamente por iniciativa
popular, o de una consulta emanada desde el Poder Ejecutivo, pero sin necesidad
de pasar por el Congreso ni que quedar condicionados a su aprobación política».

Nuestro autor se ratifica en su idea sobre el derecho de
la ciudadanía a solicitar que un proyecto de reforma constitucional sea
sometido a referéndum o que se convoque una asamblea constituyente para elaborar
una nueva Constitución, sin pasar por el Congreso, pero sin por ello dejar de
entender «lo complejo y oneroso que puede resultar para la ciudadanía recoger y
obtener el número de firmas (10% del electorado) exigido legalmente para
conseguir la convocatoria a este referéndum», a todas luces un obstáculo
prácticamente insuperable para ejercicio de ese derecho.

El problema de fondo, sin embargo, sigue siendo el mismo,
más allá de las evidentes dificultades de reunir los 2.5 millones de firmas: mientras
que la Constitución autoriza a la ciudadanía a proponer al Congreso un proyecto
de reforma constitucional, en aplicación de su artículo 206, no la autoriza, en cambio, a solicitar
que se someta a referéndum sin contar con la aprobación previa de dicho órgano
legislativo, pues su artículo 32 no puede ser leído independientemente del 206,
tal como lo confirma el artículo 39 de la citada Ley 26300.

Otro problema es que Eguiguren piensa que, si la
ciudadanía no puede solicitar que un proyecto de reforma constitucional sea
sometido a referéndum sin pasar por la aprobación previa del Congreso, el Poder
Ejecutivo sí podría hacerlo. Pero, por un lado, el Ejecutivo tendría exactamente
la misma limitación que la ciudadanía, puesto que el artículo 206 no distingue
ni la naturaleza ni el origen de un eventual proyecto de reforma
constitucional, sino que incluye todos los supuestos de tal iniciativa
normativa. Por ese motivo, aún cuando el Ejecutivo presente al Congreso «un
proyecto de ley que establezca su competencia para convocar un referéndum» y
dicho órgano legislativo lo apruebe, cualquier proyecto de reforma
constitucional que decida elaborar deberá ser siempre presentado al Congreso de
la República para su aprobación.

Un problema adicional que queda en evidencia con estas
propuestas es que lo fundamental no es que se produzca una eventual
coincidencia entre las decisiones del Ejecutivo y los deseos de la ciudadanía,
sino que esta última pueda ejercer su derecho a manifestar por sí misma su
parecer en los asuntos públicos que la atañen. En materia de reforma
constitucional, tal como ha sido concebida la Constitución Política vigente,
dicho derecho se limita a presentar proyectos de reforma y a solicitar que sean
sometidos a referéndum, previa aprobación por el Congreso de conformidad con el
procedimiento establecido expresamente por la propia Constitución, pero no,
como lo desearía Eguiguren, a someterlos a votación popular «sin tener que
pasar por su trámite ante el Congreso».

No obstante su deseo manifiesto de ver una eventual
intervención del Ejecutivo para lograr la convocatoria a una asamblea
constituyente o la convocatoria a un referéndum constitucional sin tener que
pasar por el Congreso, Eguiguren señala que «tampoco se puede desconocer que la
convocatoria a referéndum o consultas populares promovidas desde el Poder
Ejecutivo es objeto de desconfianza, y hasta de desprestigio político». Y añade
con total acierto que «han existido casos donde se ha empleado el referéndum
popular, muchas veces manipulado por el gobierno, para evitar el debate de la
propuesta dentro del pluralismo del Parlamento», pero esto es, curiosamente, el
objetivo que Eguiguren parece perseguir al proponer la posibilidad de un
referéndum «sin tener que pasar por su trámite ante el Congreso».

Comentarios finales

La Constitución Política del Perú ha sido diseñada de tal
manera que resulta absolutamente imposible llevar a cabo una reforma
constitucional, indistintamente de su magnitud, sin contar con la aprobación
previa del Congreso de la República, tal como se infiere claramente de una
lectura sistemática del artículo 206 —el artículo único del Título
VI de la Constitución, denominado precisamente «De la reforma de la Constitución»— y de los artículos 31 y 32 del capítulo sobre
los derechos políticos de los ciudadanos, y no de una supuesta lectura literal
o aislada del referido artículo 206.

El referéndum es una
votación popular celebrada con el objeto de ratificar o rechazar un acto
normativo —proyecto de norma con rango de ley o de reforma
constitucional— aprobado previamente por el órgano legislativo y
que solo podrá entrar en vigor a condición de recibir una mayoría de sufragios
ciudadanos favorables. La Constitución le reconoce iniciativa de referéndum
únicamente a la ciudadanía, en una serie de materias que incluyen la reforma
total o parcial de la Carta, y al Congreso de la República en materia de
reforma constitucional. El Presidente de la República no tiene ninguna facultad
constitucional para convocar a referéndum por iniciativa propia.

Si el referéndum es un
derecho político que la Constitución Política del Perú le reconoce expresamente
a la ciudadanía, el Congreso de la República lo ha regulado de tal manera que
resulta virtualmente imposible que un proyecto de norma con rango de ley sea
sometido a votación popular por iniciativa ciudadana, debido al altísimo número
de firmas requeridas y al no existir un plazo prudencial para la recolección de
firmas, entre su aprobación por el Congreso y su promulgación por el Presidente
de la República. La Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos
y el Reglamento del Congreso son inconstitucionales en tales aspectos.

En materia específica de reforma constitucional, la
ciudadanía no está facultada por la Constitución para solicitar que se someta a
referéndum ninguna propuesta en dicho ámbito que no hubiera sido previamente
aprobada por el Congreso de la República y solo podría ejercer su derecho a
iniciativa de referéndum en el supuesto que dicho órgano legislativo opte por
aprobar una reforma por la vía que permite, precisamente, la omisión del
referéndum. Huelga señalar que el objeto de esta votación popular sería
únicamente expresar rechazo a una reforma constitucional con la que la
ciudadanía esté en manifiesto desacuerdo.

El único camino disponible actualmente para elaborar y
aprobar un nuevo texto constitucional recurriendo al referéndum ha sido
señalado por el Tribunal Constitucional en su sentencia STC No. 014-2002-AI,
publicada el 25 de enero de 2003, en que respaldó la constitucionalidad de la
Ley 27600. Esta ley había encargado a la Comisión de Constitución y Reglamento
del Congreso la elaboración de una reforma total de la Constitución, para luego
someterla a referéndum y declarar abrogada la Carta de 1993. En su sentencia,
el Tribunal señaló que el Congreso debía cumplir dicha ley, que sigue en vigor
hasta el día de hoy. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional tampoco ha
variado al respecto.

Miraflores, junio 2021