CONSTITUCIONALISMO, PUEBLOS INDÍGENAS Y DEMOCRACIA

¿Por qué escribir un libro sobre el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas en el Perú de hoy, que viene enfrentando graves problemas institucionales y un inaceptable deterioro ético y político?

Porque nuestros hermanos y hermanas indígenas son los que suelen estar en la primera fila de batalla contra el crimen organizado y las economías ilegales que están devastando la amazonia y capturando sectores relevantes del Estado. Son los que más padecen la contaminación de los ríos, la deforestación de los bosques y las amenazas, agresiones y asesinatos de defensores territoriales.

¿En qué consiste en apretada síntesis el derecho a la libre determinación indígena? Tal como desarrollamos en las páginas 37 y 38 del libro, es el derecho “a autoorganizarse y autogobernarse como pueblo en unas tierras o territorios determinados y, por otro lado, a decidir sus modelos de desarrollo y sus proyectos colectivos de vida”.

Ahora bien, esta definición del derecho a la libre determinación debe tener —necesariamente— una aproximación intercultural, esto es, diversas apropiaciones culturales según los pueblos indígenas que lo ejerzan, no con este nombre, pero sí, por ejemplo, como Sumak Kawsay para el pueblo kichwa en Perú o Utsil Kuxtal para el pueblo maya peninsular en México. En la página 35 del libro señalamos que este derecho “debe ser interpretado y aplicado en cada caso concreto tomando en cuenta la apropiación cultural que cada pueblo indígena hace de la libre determinación”.

Es importante precisar el origen y la evolución histórica de este derecho en el derecho internacional. En el siglo XVIII se refería “a la potestad de un determinado pueblo de autogobernarse” frente a los regímenes monárquicos absolutistas de esa época (p. 26). Dos siglos después, este mismo contenido fue plasmado en el artículo 1.2° de la Carta de las Naciones Unidas, como uno de los principios del nuevo orden mundial luego de la Segunda Guerra Mundial: la libre determinación de los pueblos.

Durante varias décadas la libre determinación sirvió para la descolonización de pueblos que aún se mantenían bajo un régimen colonial y exigían ser Estados independientes. Las Naciones Unidas aprobaron varias resoluciones sobre el particular. Así, hasta los setentas del siglo XX, la comunidad internacional entendió la libre determinación solo “como un derecho de los pueblos en proceso de emancipación como Estados soberanos e independientes” (p. 27), pero no aplicable a pueblos que estaban en Estados ya soberanos e independientes, como el Perú.

Eso era coherente con el paradigma de asimilación vigente en esos años en torno a la relación que los Estados nacionales debían establecer con los pueblos indígenas. Hasta los años setentas del siglo XX primaba el paradigma de la asimilación o integración, según el cual los Estados debían integrar progresivamente a la “sociedad occidental” y al desarrollo, a los pueblos indígenas “atrasados”. Esto dio pie a muchos abusos, entre otros, contra niños y niñas indígenas en las Américas.

En los ochentas del siglo XX paulatinamente ese paradigma fue desplazado por otro, que es el vigente en la actualidad: el paradigma intercultural. El Convenio OIT 169 aprobado en el año 1989 fue precisamente la plasmación jurídica de este cambio de paradigma, hoy en día es consenso internacional que los pueblos indígenas ya no tienen que “integrarse” a la sociedad “ahora los Estados nacionales tienen la obligación… no sólo de respetar la identidad cultural y libre determinación de los pueblos indígenas, sino también de propiciar las condiciones para que se desarrollen conforme sus propias cosmovisiones” (p. 29).

En esa transición de paradigmas, paulatinamente las organizaciones indígenas comenzaron a reclamar diversos derechos como a la consulta previa, libre e informada, a la propiedad de sus tierras y territorios ancestrales, a su identidad cultural, a sus sistemas de justicia propios y, más recientemente, a la libre determinación indígena.

El derecho a la libre determinación indígena, si bien ya podía desprenderse del Convenio OIT 169, encuentra su definitiva plasmación jurídica internacional en el artículo 3° de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas del 2007 y en el artículo III de la Declaración Americana sobre los derechos de los pueblos indígenas del 2016. Si bien no son tratados o convenios, son valiosos criterios de interpretación para el reconocimiento de este derecho tanto a nivel nacional como internacional.

¿El derecho fundamental a la libre determinación indígena está reconocido en nuestro ordenamiento constitucional? Sin duda que sí, y esto lo desarrollamos en el capítulo 4 del libro. Un derecho no necesariamente debe estar en la literalidad del texto constitucional, sino que puede estar consagrado en lo que se conoce como “bloque de constitucionalidad”, esto es, no solo en la Constitución sino también, por un lado, en los instrumentos internacionales ratificados por el Perú y, por otro lado, en las leyes de desarrollo constitucional.

En el caso de la libre determinación indígena, tal como ya hemos señalado, su consagración internacional se desprende no solo de las declaraciones universal e interamericana ya citadas, sino también del Convenio OIT 169. En consecuencia, también está consagrado en el ordenamiento constitucional peruano si interpretamos sistemáticamente los artículos 3°, 55° y la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución vigente.

El artículo 3° es la cláusula abierta para el reconocimiento de nuevos derechos o de aquellos que no están expresamente consagrados en el texto constitucional, como es el caso de la libre determinación indígena. Por su parte, el artículo 55° constitucional dispone que todo tratado internacional ratificado por el Perú forma parte del derecho nacional, como el Convenio 169 de la OIT. Finalmente, la cuarta disposición final y transitoria dispone que los derechos que la Constitución reconoce se interpretan a la luz de los tratados de derechos humanos ratificados por el Perú; con posterioridad, el artículo VIII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional —que también forma parte del bloque de constitucional porque desarrolla derechos—, precisó que los derechos también debían interpretarse de conformidad “con las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte”, como es el caso de la Corte IDH.

Adicionalmente, hay varios contenidos del derecho a la libre determinación indígena que están expresamente consagrados en el texto constitucional vigente: i) el derecho a la identidad cultural (artículo 2.19°), ii) el autogobierno reconocido a las comunidades campesinas y nativas (artículo 89°) y iii) el reconocimiento de los sistemas de justicia indígena (artículo 149°).

Por su parte, aunque aún escasas, ya hay sentencias del Tribunal Constitucional peruano que reconocen este derecho:

“… la libre autodeterminación es la capacidad de los pueblos indígenas de organizarse de manera autónoma, sin intervenciones de índole política o económica por parte de terceros…” (STC 03343-2007-PA/TC, 19 febrero 2009, párrafo 32).
“… el objetivo es… el respeto de su autonomía para definir sus propios destinos, así como su idea y proyecto de desarrollo” (STC 01126-2011-HC/TC, 11 setiembre 2012, párrafo 23).

Ahora bien, hay otro tema que desarrollamos en el libro y que me gustaría compartir brevemente con Uds. Creemos que un genuino reconocimiento y ejercicio del derecho a la libre determinación por parte de los pueblos indígenas, podría suponer también importantes aportes al fortalecimiento del Estado constitucional de nuestro país:

Contribuiría a construir una nueva relación de inclusión y respeto recíproco entre el Estado peruano y los pueblos indígenas. Un ejemplo de ello es la propuesta del pueblo wampis de “Gobierno territorial autónomo de la Nación Wampis”, en cuyo estatuto, claramente, los hermanos y hermanas wampis plantean una relación de mutuo respeto con el Estado: “Los hombres y mujeres de la nación Wampis son a su vez ciudadanos peruanos y gozan, en igualdad, de todos los derechos y deberes del resto de la ciudadanía. El respeto al Estado peruano y a sus representantes, y la mutua correspondencia con nuestras autoridades, se reconocen como la base de una convivencia pacífica y productiva con la sociedad peruana. La Constitución del Perú y los tratados internacionales… constituyen un marco que, junto con el presente estatuto, nuestro pueblo reconoce y respeta”.
También contribuiría a una auténtica descentralización y una mejor gestión del territorio. Como se sabe, la descentralización es una de las grandes reformas institucionales incompletas en el país. En el marco del desarrollo de la libre determinación, podría explorarse la posibilidad de crear municipios o territorios indígenas, para que los pueblos indígenas contribuyan a la gestión territorial en regiones donde la presencia del Estado es inexistente o muy escasa.
De esta manera, los pueblos indígenas, en alianza y coordinación con instituciones del Estado peruano, podrían contribuir a prevenir y combatir economías ilegales como la minería ilegal, la tala ilegal o el contrabando. A estas alturas, queda claro que en diversas regiones —como Madre de Dios— el Estado se ha mostrado totalmente incapaz de combatir la devastación ambiental y la gran inseguridad generada por la minería ilegal.
También podría contribuir a la conservación de áreas naturales protegidas que estén en sus territorios o ecosistemas como ríos, lagunas y bosques. Se reconoce internacionalmente que los pueblos indígenas son depositarios de conocimientos y técnicas para la conservación y el manejo sustentable de los bienes naturales. Ciertamente ello supondría también coordinación con las instituciones públicas y transferencia de fondos públicos.
Finalmente, creemos que también podría contribuir a la seguridad ciudadana en sus respectivos territorios, ciertamente en coordinación con las fuerzas de seguridad del Estado. En nuestro país ha habido experiencias comunitarias exitosas de seguridad ciudadana en zonas rurales, como es el caso de las rondas campesinas o en su momento los comités de autodefensa.
Al respecto, los pueblos shipibo-konibo y kakataibo de la amazonía central del Perú, plantean la creación de “guardias indígenas” en sus territorios, en coordinación con las fuerzas de seguridad peruanas. Planteamientos como éste al menos deberían ser escuchados y discutidos.

En conclusión, la libre determinación indígena no solo es un derecho. También es un principio del Estado constitucional que debería propiciar la construcción de una nueva relación de inclusión —y no de exclusión ni de discriminación— con nuestros compatriotas indígenas, de respeto de las diversas culturas, conocimientos, estilos de vida y sistemas normativos indígenas. En tiempos de emergencia climática, deberíamos aprender de nuestros hermanos y hermanas indígenas para vivir en armonía con la naturaleza. Muchas gracias.